A estruturação, execução e operação de grandes projetos de infraestrutura, como grandes obras, rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia e saneamento básico, são pilares do desenvolvimento econômico de qualquer nação.

No entanto, a natureza intrínseca desses projetos é o seu longo prazo, e com isso a necessidade de manter o seu equilíbrio econômico-financeiro, pois contratos com vigência de dez, vinte ou até trinta e cinco anos carregam desde seu nascimento a exposição inevitável às oscilações do tempo e do mercado. Nesse cenário, manter a higidez financeira e a rentabilidade projetada na época da licitação é, sem dúvida, um dos maiores temores de concessionárias e empreiteiras diante de variações de custos, inflação e imprevistos regulatórios.

Devido a esses fatores, a viabilidade do ativo passa a depender de um mecanismo jurídico fundamental: manter o equilíbrio econômico-financeiro para colocar o empreendimento de volta a seu curso normal, que é o pleito de Reequilíbrio. Esse artigo sintetiza os contornos legais e gatilhos que autorizam o pleito e, sobretudo, os desafios já esperados, como a adaptação ao novo cenário tributário brasileiro e a exigência cada vez mais rigorosa de comprovação técnica, contábil e de engenharia para fundamentar o reequilíbrio contratual.

A Evolução do Marco Legal do Equilíbrio Econômico-Financeiro

O direito à manutenção das condições efetivas da proposta é uma garantia desde a Constituição de 1988, esculpida no seu artigo 37, inciso XXI. Essa proteção visa garantir o sinalagma inicial do contrato, ou seja, a proporção justa entre os encargos assumidos pelo parceiro privado e a remuneração devida pela prestação do serviço público ou execução da obra.

Com a consolidação da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), o ordenamento jurídico brasileiro deu um passo significativo na modernização da gestão de contratos públicos, pois a nova legislação trouxe para o centro do palco um instrumento que antes era restrito a legislações esparsas de concessões e PPPs: a matriz de riscos.

A Lei nº 14.133/2021 tornou obrigatória, em contratações de grande vulto e regimes integrados, a alocação objetiva de riscos entre a Administração Pública e o contratado. Isso significa que, antes mesmo da assinatura do contrato, deve estar claro quem suportará o ônus financeiro caso determinados eventos adversos se concretizem. A matriz de riscos não apenas confere maior previsibilidade, como atua como o principal critério balizador para o deferimento ou indeferimento de um pedido de revisão contratual de infraestrutura, e de fato, cada vez mais contratos, mesmo de menor vulto, têm trazido uma matriz de riscos. Se o risco de um evento específico foi alocado ao parceiro privado, não há que se falar em falta de equilíbrio econômico-financeiro; se foi alocado ao ente público ou se configura álea extraordinária, o direito à recomposição nasce de forma cristalina.

Para mais, publicamos aqui um artigo sobre o tema

Quando Requerer o Equilíbrio Econômico-Financeiro: Identificando o Gatilho do Reequilíbrio

Mas nem toda variação de preços ou dificuldade financeira experimentada pelo Contratado/Investidor justifica o pedido de intervenção para manter o equilíbrio econômico-financeiro. A flutuação normal do mercado, o chamado risco de negócio (álea ordinária), é de responsabilidade exclusiva da concessionária, que de resto já precificou isso em sua proposta. O pedido de revisão para reequilíbrio apenas tem amparo legal quando o evento principal e causador do descompasso ultrapassou a barreira do previsível e do suportável, e não foi classificado na matriz de risco como exclusivo do Contratado, e nem foi coberto por seguros.

Nesse sentido, a jurisprudência e a doutrina estabelecem cenários claros que autorizam a invocação do reequilíbrio:

Teoria da Imprevisão

É a chamada álea econômica extraordinária e incalculável, manifestada por fatos imprevisíveis, ou previsíveis de consequências incalculáveis, que retardam ou impedem a execução do ajustado. Exemplo recente são os conflitos armados no Iraque decorrentes da guerra entre EUA/Israel e Irã, iniciada em 2026, que provocaram choques severos na cadeia de suprimentos global, inflacionando de maneira anormal o custo de insumos básicos do petróleo, como o asfalto CAP.

Fato do Príncipe

Consiste em uma determinação estatal, de caráter geral e imprevisível, que, mesmo incidindo indiretamente sobre o contrato, afeta reflexamente, tornando sua execução excessivamente onerosa. A alteração da carga tributária é o exemplo mais conhecido deste conceito.

Fato da Administração

Decorre de uma ação ou omissão direta do poder concedente que impacta especificamente o contrato. Exemplos explícitos são o não cumprimento de prazos de desapropriações, atrasos na emissão de licenças ambientais cuja responsabilidade era atribuída ao ente público, ou mesmo as alterações unilaterais de escopo ou do projeto executivo criando novas despesas.

Força Maior e Caso Fortuito

São os eventos da natureza, como as enchentes que assolaram o Rio Grande do Sul em 2024, ou mesmo ações humanas, como greves gerais, desde que imprevisíveis e de tal monta que afetem a infraestrutura existente ou o próprio cronograma de obras.

Todos os fatos geradores de desequilíbrio acima são, geralmente, atribuídos ao Poder Público na matriz de risco contratual, pois ou são por eles gerenciados (como o Fato do Príncipe e o Fato da Administração) ou simplesmente não podem ser mitigados ou securitizados pela empresa contratada, logo foi impossível precificar na proposta incorporada ao contrato público.

Os Desafios Modernos ao Equilíbrio Econômico-Financeiro: a Reforma Tributária (IBS e CBS)

Se no passado os pleitos de retorno do equilíbrio econômico-financeiro concentravam-se predominantemente em atrasos de obras ou crises macroeconômicas, o cenário atual impõe aos gestores de contratos de infraestrutura um desafio inédito e iminente: a Reforma Tributária.

Isso porque a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 alterou profundamente o sistema de consumo brasileiro, extinguindo tributos como PIS, COFINS, ICMS, ISS e IPI, dando lugar a um sistema de Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) que é dual e composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência de Estados e Municípios.

A introdução do IBS e da CBS nos contratos de infraestrutura é um claro exemplo de Fato do Príncipe que levará, em alguns casos, a um pleito de reequilíbrio, pois é uma alteração legislativa superveniente e de ordem geral, que não poderia ter sido precificada nas propostas de concessões assinadas antes da promulgação da Emenda Constitucional. Assim, para empreiteiras, concessionárias e investidores de infraestrutura, os impactos da transição tributária serão profundos e gerarão, inexoravelmente, uma onda de pedidos de revisão contratual de infraestrutura, em duas frentes principais:

Impacto no Fluxo de Caixa (Capex e Opex)

Embora o novo sistema prometa a não cumulatividade plena (permitindo amplo creditamento), as alíquotas de referência do IBS e da CBS tendem a ser superiores à carga nominal que muitas prestadoras de serviços (especialmente aquelas que pagavam alíquotas reduzidas de ISS e PIS/COFINS cumulativo) suportavam. Assim, empreendimentos com Opex intensivo, como pedágios, saneamento e operações aeroportuárias, verão uma compressão severa de suas margens operacionais.

O Período de Transição

Outro desafio, para além de calcular a nova alíquota, será sobreviver ao longo e complexo período de transição estipulado pela emenda constitucional, no qual os sistemas antigo e novo conviverão. As concessionárias precisarão de sistemas contábeis bastante robustos e sofisticados para rastrear qual o impacto financeiro exato da transição, mês a mês, e provar ao poder concedente o impacto que a defasagem financeira gerada pela nova matriz tributária causou ao seu caixa.

Como Provar o Desequilíbrio: Provas Técnicas Robustas

O que era normal até meados de 2000, uma mera planilha de contabilidade, argumentação jurídica básica e recortes de jornais para obter um aditivo contratual de reequilíbrio, já não tem mais cabimento na moderna administração pública. Atualmente, as Cortes de Contas e as agências reguladoras (ANTT, ANEEL, ANTAQ, ANA, entre outras) exigem um rigor técnico e possuem regras escritas a serem seguidas. A inconformidade do investidor precisa ser comprovada com números exatos, rastreáveis e auditáveis.

O sucesso do pedido de reequilíbrio econômico-financeiro está umbilicalmente atrelado à apresentação de uma prova contábil robusta e amparada por argumentos jurídicos sólidos e comprovações técnicas, sejam de engenharia, de economia ou de tecnologia, conforme o caso, especialmente em se tratando de Parcerias Público-Privadas ou Concessões, onde o equilíbrio econômico-financeiro é ainda mais regulado. A ausência da prova da materialidade é, disparado, a maior causa de indeferimento de pleitos no Brasil.

Assim, para estruturar um pedido escorreito, a concessionária deve observar as seguintes diretrizes:

1. Isolamento do Dano (Separação de Efeitos)

A empresa não pode transferir para o Estado os prejuízos advindos de sua má gestão (ineficiências internas). Por isso, a prova contábil deve isolar com metodologia declarada o impacto exclusivo do evento que se diz extraordinário (ex: a entrada em vigor do IBS/CBS ou os efeitos das enchentes no fluxo de caixa) da performance global da empresa.

A explicação para tanto cuidado é simples: se a empresa contratada já apresentava déficit por ineficiência gerencial, o pleito de reequilíbrio deverá cobrir apenas aquela fatia do rombo causada pelo fator exógeno amparado pela lei, e não pelas ineficiências.

2. Fluxo de Caixa Marginal

Metodologia amplamente aceita pelas agências reguladoras para recomposição de concessões é o Fluxo de Caixa Marginal. Este instrumento contábil e financeiro não altera o fluxo de caixa original do projeto como um todo, criando um “mini fluxo” apartado, onde se registram apenas as receitas e despesas adicionais geradas pelo evento desequilibrador, trazendo, assim, os valores a valor presente por meio da taxa de desconto (WACC) originalmente prevista no contrato.

Assim, a prova contábil deve alimentar esse fluxo marginal com dados reais, notas fiscais, comprovantes de recolhimento de impostos e índices oficiais, apartando o evento da contabilidade geral, e permitindo o fluxo principal seguir seu curso e tantos outros marginais quanto necessários.

3. Auditorias e Laudos Independentes

Auditorias independentes de renome e laudos técnicos especializados tendem a afastar alegações de assimetria de informação ou viés de confirmação na documentação financeira da empresa. No caso dos novos tributos (IBS e CBS), será necessário apresentar simulações tributárias bastante complexas, comprovando matematicamente que o modelo de creditamento do novo sistema não foi suficiente para anular a alta das alíquotas, resultando em efetiva diminuição da Taxa Interna de Retorno (TIR) do investidor e alterando a composição econômica original.

4. Rastreabilidade Documental (Data Room do Pleito)

Uma prova contábil robusta não é apenas um relatório final bem redigido, mas deve ser capaz de comprovar e rastrear cada centavo pleiteado até a sua origem. Assim, a criação de um repositório documental com notas fiscais, guias de arrecadação, diários de obra, comunicações formais de atraso, folhas de pagamento e outros documentos que embasem as premissas dos cálculos atuariais e financeiros é fundamental para superar a fiscalização dos tribunais de contas e conseguir o aceite do reequilíbrio.

Conclusão: o Equilíbrio Econômico-Financeiro como Estratégia Jurídica de Prevenção

Os contratos de infraestrutura são organismos vivos. A ilusão de que o cenário projetado no “ano zero” permanecerá imutável ao longo de décadas é o caminho mais rápido para a ruína financeira de um projeto. Como acompanhamos diariamente na atuação do escritório, a gestão contratual proativa é o diferencial entre o sucesso e o fracasso do ativo.

O reequilíbrio econômico-financeiro é a tábua de salvação legítima e adequada para desafios inesperados, e as novas regras do jogo, com estrita atenção à matriz de riscos, exigem um grau de preparo diferenciado, em que a iminência de um choque sistêmico, como a introdução do IBS e da CBS, apenas acelera a necessidade de as empresas auditarem seus contratos e se prepararem antecipadamente.

Promover uma revisão contratual bem-sucedida para manter o equilíbrio econômico-financeiro hoje é um exercício multidisciplinar que une a mais refinada tese jurídica do direito administrativo à mais complexa engenharia financeira. Sem a formulação de uma prova contábil robusta e o acompanhamento jurídico especializado desde a eclosão do fato gerador do desequilíbrio, concessionárias e investidores correm o sério risco de arcar sozinhos com ônus que, por lei e por justiça, não lhes pertencem. Agir com antecedência, documentar cada etapa do desvio e formular pleitos tecnicamente irretocáveis são as chaves para garantir a longevidade, a segurança e a rentabilidade da infraestrutura nacional.

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